欧美转基因食品法律管制制度比较研究

　　转基因技术，又称为基因工程技术、基因改良技术、重组DNA技术，是一种改变生物的基因片断，或将一种生物的基因片断植入另一种生物，从而改变受体生物的基因构成，使其具有人们所希望特征的现代生物技术。转基因技术的主要用途是改良动植物品种，并产生出经济和有益的产品。例如，转基因技术可以使农作物具有抗旱、抗霜、抗酷热、抗病虫害、耐除草剂、提高经济作物中淀粉和油的含量、改善蔬菜与果实的口味、营养和颜色并延长其保存的时间。这对提高世界农作物产量、质量，减少化学肥料和杀虫剂的使用，解决发展中国家的粮食缺乏、饥饿和营养不良问题具有重大意义，有可能引发第二次“绿色革命”。

　　目前，转基因植物品种已在全球范围内大规模种植。据“国际农业生物工程应用技术采购管理局”发表的报告称：全球转基因作物种植面积2002年达5870万公顷。全球种植大豆、玉米、棉花和油菜籽中有1/5以上是转基因作物，市场销售额达42.5亿美元。转基因作物、蔬菜和水果等“转基因食品”也早已开始上市销售，包括由转基因油菜籽和转基因大豆制成的食用油、由转基因玉米制成的玉米粉、淀粉、玉米油、转基因西红柿等。

　　然而，由于转基因技术是人为地改变了生物经过数亿年进化而形成的稳定基因结构，对于“转基因食品”的安全性仍然存在一定争议。例如，向转基因作物植入新的基因时，往往会同时使用能耐受抗生素的“标记基因”，用于判断植入新基因是否成功。有人担心转基因作物中残留的耐抗生素基因可能会通过食物链转移到人体，使抗生素对人类疾病丧失作用[1]。再如，如果从花生等可导致部分人群过敏的作物中提取基因，植入另一种作物，有可能将导致过敏的基因也植了进去，结果使食用后一种作物的人发生过敏反应。

　　迄今为止，尚未有得到科学界公认的证据证明已被批准上市的转基因食品确实会导致上述不利后果。包括“世界卫生组织”(WHO)、“联合国粮农组织”(FAO)和“经济合作与发展组织”(OECD)等国际组织的研究报告都认为目前上市的转基因食品均是安全的。然而，仍然有许多人认为：转基因食品的潜在影响可能需要相当长的时间才能得到正确的评估；现在的科学证据不能证明其有害，并不意味着它的有害后果不会在日后逐渐显现出来。转基因食品在安全性上的不确定性，导致具有不同文化传统和法律制度的国家对转基因食品采取了不同的态度和法律管制方法。目前在对转基因食品的法律管制问题上，世界上已经形成了以美国、加拿大为一方和以欧盟、澳大利亚、新西兰、日本等国为另一方的两大阵营，在管制理念、管制措施和管制方法等方面均有很大差异，并由此导致了在转基因食品国际贸易中激烈的摩擦和争议。2003年，两大阵营的对抗趋向白热化。美国、加拿大和阿根廷三国于5月20日正式启动了WTO争议解决机制，就欧盟限制转基因产品进口的做法向欧盟提出磋商请求，并在磋商未果后于8月18日要求WTO成立专家小组进行裁决。而欧盟则毫不示弱，除了积极应诉外，于9月22日顶住美国的压力，通过了两部新立法以加强对转基因产品的管制，从而使欧盟成为世界上管制转基因食品最为严格的地区。

　　我国是全球种植转基因作物面积最大的国家之一，同时也是转基因作物的进口大国。如何对转基因食品进行有效和合理的管理，在保障我国人民健康的同时促进我国转基因技术的发展，是摆在我国政府面前的一项重要课题。本文旨在对两大阵营中具有代表性的美国和欧盟各自的转基因食品法律管制制度进行深入地比较研究、分析各自利弊，从中找到我国立法可资采纳的经验，为建立适合中国国情的法律管制制度提供借鉴。

　　一、管制理念上的差异：“预防原则”与“可靠科学原则”

　　欧美两大阵营在转基因食品法律管制方面的差异首先体现在管制理念上。欧盟等国采用了“预防原则”(precautionaryprinciple)作为管制转基因食品的理论基础。“预防原则”原本是环境法中的一项基本原则，它原义是“当一项行为可能对人的健康或环境造成威胁时，应当采取预防措施，即使因果关系尚未得到科学证明。1992年联合国《里约环境和发展宣言》也宣布：“为了保护环境，各国政府应当根据自己的能力广泛地采取预防措施(precautionaryapproach)。当存在着严重的或不可逆转的损害威胁时，缺乏科学性不应成为拖延采取经济有效的措施防止环境损害的理由。”欧盟则将这项原则应用到对转基因食品的法律管制上，这意味着管制并不是建立在转基因食品的风险已有科学证据证明的基础上，而是根据“可能”产生的风险进行管制。尽管目前尚未发现有已上市的转基因食品对人体健康或生态环境存在危害的证据，甚至连欧盟自己组织的调查也没有发现这种证据，但欧盟仍然坚持：科学是存在局限的，对科学评估转基因食品所需的完整数据要等到许多年后才能获得；无论研究方法多么严格，结论总会具有某些不确定性，而政府不能等到最坏的结果发生后才采取行动。

　　2002年欧盟理事会和欧洲议会通过的“食品法通则”对食品法领域的“预防原则”进行了明确的规定：首先，如果根据对现有信息的评估，确认某种产品或生产方法有产生危害后果的潜在可能性，但却缺乏确定的科学证据。在这种情况下，仍然应当采取风险管理措施以确保对人类健康最高水平的保护。其次，预防措施应当与预计的风险水平相适应，为此必须考虑这些措施在技术上和经济上的可行性，以及其他合理的因素。

　　然而，在食品法领域的“预防原则”并没有被美国等国接受。美国政府和许多学者认为：“预防原则”等同于设立了“零风险”标准作为审批的基础，而要证明食品具有“零风险”实际上是不可能的。因为无论采用何种生产方法生产出的食品和饲料都可能带有某种程度的风险。这样，即使存在着足够的科学证据说明转基因食品符合国际标准，进口国也可以仅仅因为无法证明转基因食品为“零风险”，而利用“预防原则”、采取与科学无关的主观标准来限制产品的进口。这样，“预防原则”就成了贸易保护主义的伪装。与对“预防原则”的批评相适应，美国主张遵循“可靠科学原则”(soundscienceprinciple)。美国政府反复强调：科学是管制体制的基石。这意味着管制不能建立在无端的猜测和消费者担忧的基础上，而必须有可靠的科学证据证明存在风险并可能导致损害时，政府才能采取管制措施。

　　从实践中看，欧盟提出的“预防原则”为其在无法提出科学证据证明转基因食品具有风险的情况下，对其的生产、进口和上市进行法律管制提供了理论论据（注：在欧盟管制转基因生物和产品方面最重要的立法——“有关有意向环境排放转基因生物的指令”在前言部分说明：“本指令在起草时考虑了预防原则，在指令的实施中也必须考虑预防原则”；在正文第1条更是开宗明义地宣布：“根据预防原则，本指令……旨在保护人类健康和环境”；第4条规定“成员国应当根据预防原则，确保采取所有适当的措施避免向环境释放转基因生物或转基因生物上市对人类健康和环境造成的不利影响”。然而，根据“预防原则”采取的风险管理措施毕竟不是以科学证据为基础的，而是取决于决策者对风险的主观判断。特别是欧盟还明确宣称还要考虑“其他合理因素”，这大大增加了决策的不确定性，为以预防风险为借口干涉贸易自由、保护本国市场留下了很大余地。而美国主张的“可靠科学原则”则成为美国在国内对转基因食品奉行自律管制、在国际上推行转基因产品自由贸易、对抗他国技术贸易壁垒的基础。在管制是否需要有科学证据这一根本问题上，两大原则是根本冲突的。这也正是欧美两大阵营在转基因食品国际贸易纠纷的根源。

　　二、管制方法上的差异：“管制产品的制造方法”与“管制产品本身”

　　两大阵营对转基因食品的管制方法也截然不同。欧盟等国对转基因食品进行管制的原因，并不是转基因食品本身已经被证明可能对人体健康或生态环境有害，而是认为转基因技术这一生产制造转基因食品的方法在本质上是不安全的，因此，无论一种食品经过检测后是否被认为符合安全标准，只要它是由转基因技术生产制造的，都必须接受严格的管制。可见，欧盟等国管制的重点实际上是用于生产制造食品的转基因技术。

　　与这一管制方法相适应，欧盟等国对转基因食品设计了不同于管制常规食品的风险评估和审批程序，即要求转基因食品在进口和上市销售之前，必须接受风险评估和获得批准。欧盟2003年9月通过的1829/2003号“有关转基因食品和饲料的条例”规定：申请进口或销售转基因食品的公司必须向成员国提出申请，并递交有关用于制造转基因食品的转基因生物、生产方法、食品特征等一系列详细信息、数据和资料。由该成员国将申请材料转交“欧洲食品安全局”对转基因食品可能对人体健康和生态环境造成的风险进行评估。只有在“欧洲食品安全局”经过评估后认为转基因食品安全可靠，才可能在经过进一步的审批程序后，批准这种转基因食品上市销售（注：在收到申请的6个月内，“欧洲食品安全局”应将其意见、理由和评估报告呈交欧盟委员会和各成员国。在收到“欧洲食品安全局”的意见后3个月内，欧洲委员会在考虑该意见、各种相关欧盟法的规定和其他相关合理因素后，应当向由各成员国代表组成的“食品常务委员会”呈交批准或拒绝申请的决定草案。如果欧盟委员会的决定草案与“欧洲食品安全局”的意见不一致，则应当解释原因。“食品常务委员会”将对欧盟委员会的决定草案按特定多数表决制进行投票。如果投票通过，则欧盟委员会的决定草案即成为正式决定，具有法律效力。如果决定草案被否决，则欧盟委员会应将决定草案提交欧盟理事会，由欧盟理事会投票表决。如欧盟理事会在三个月内没有进行表决，则欧盟委员会的决定草案也将成为正式决定而生效。该决定的有效期为10年，并可以延续。得到批准的转基因食品可以在全欧盟境内上市销售。

　　特别需要指出的是：在上述1829/2003号“有关转基因食品和饲料的条例”通过之前，欧盟曾经为某些转基因食品的上市规定了“简易程序”。欧盟1997年颁布的258/97号“有关新食品和新食品成分的条例”曾规定：对于那些与传统食品在构成、营养价值、用途、有害物含量等方面“实质性相似”的转基因食品，开发商无需申请管制机构对其进行正式风险评估，而只需在上市时通知欧盟委员会，并呈交这种转基因食品与传统食品“实质性相似”的科学证据或由成员国管制机构颁布的认可意见即可。这是因为根据OECD颁布的评估转基因食品安全性的指南，转基因食品和与其相对应的传统食品是否“实质性相似”是评估转基因食品安全性的关键。如果食品虽然是由转基因技术制造的，但却在各个方面都与传统食品“实质性相似”，就会被认为与传统食品具有相同的安全性。典型的实例是虽由转基因生物制成，但在经过深加工后已不含转基因生物或转基因蛋白质的食品。

　　但是，最新通过的1829/2003号“有关转基因食品和饲料的条例”彻底废除了“简易程序”。欧盟的理由是：转基因食品是否与传统食品“实质性相似”，只有在经过风险评估过程后才能认定。但欧盟也承认：258/97号条例生效后，有13种与传统食品具有“实质性相似”的进口转基因食品根据“简易程序”而上市销售，引起了欧盟消费者的忧虑。这种来自公众的压力也是欧盟废弃“简易程序”的重要原因。这样，那些已经被公认为与传统食品“实质性相似”，并早已在其他国家上市销售的转基因食品在进入欧盟市场之前，必须再经过一轮耗费财力、人力和物力的风险评估与审批程序，实际上对转基因食品起到了增加进口费用和时间的技术贸易壁垒作用。

　　与欧盟阵营相反，美国等国反对根据转基因食品的生产制造方法对其进行特殊管制，而是认为无论食品由何种技术生产制造，都应按照同样的标准进行管制。因此对于任何食品都只应考察其本身是否会给人类健康和生态环境造成威胁，而无论其是否为转基因技术的产物。FDA“食品安全与应用营养学中心”主任JosephLevitt也指出“我们对于生物工程食品的基本政策是它们与传统食品没有本质上的不同。”基于这一思想，美国并没有像欧盟那样制定一系列专门法律用于管制转基因食品，而是将转基因食品直接纳入保护人类健康和生态环境的现有法律管制框架之内。只有少数情况下，转基因食品才被认为可能带来额外的风险，而在风险评估和审批程序方面有特殊的要求和标准。

　　负责管制食品的“联邦食品和药品管理局”(FDA)明确宣布：管制来源于转基因作物的食品与管制来源于传统作物食品的方法完全相同。无论食品是通过何种技术和方法开发制作而成，都是根据食品的客观特征和用途加以管制的。开发制造食品的方法本身虽然有时可以帮助理解食品的安全性和营养特征，但检查食品安全的关键因素仍然是食品的特征，而不是使用的新方法。因此现有管制食品安全的法律规定完全适用于转基因食品。 (责任编辑：泉水)

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