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制度和自律，相辅相成。但如果制度设计本身存在缺陷，自律往往难以发挥作用。本文以科学大项目的经费指南制定过程为例，说明为什么自律无法纠正制度错误，唯有改变制度才能解决问题。

科学经费大项目，通常指经费上千万以上的项目。这些项目不一定是大科学（如曼哈顿工程、基因组计划），国内较多的大项目以常规小科学为主。目前，某些部门（特别是自然科学基金委以外的部门）在制定大项目指南时，缺乏合理的讨论和公平的竞争机制，导致反映国家需求和科学优劣的项目难以立项。

分析立项过程可以发现，在不改变制度设计的情况下，自律只有两种结果：不参加立项评审，或参加但无法做出准确判断。对于不熟悉科学经费的人来说，需要了解：在大项目指南中立项是获得经费的关键一步。一旦立项，绝大多数项目是“一对一”的，即一个项目通常只有一个队伍申请，因此立项在很大程度上固定了申请对象。

我们以一个实际发生的例子来说明立项是否合理。目前，司局层面设立的专家组是确定指南的主要机制。专家组成员如何参与制定项目指南呢？某日，专家组组长通过秘书发送电子邮件给成员，附上一个包含几十个项目的清单，请成员打分排名。排名靠前的项目可能获得立项。这些项目由各部门提交，专家看到的材料与提交时相同。是否有人直接向行政领导或专家组领导提交项目建议，局外人不得而知。假设所有成员都自律，则全部通过正规途径上名单；否则可能存在旁门左道。

专家组成员可以看到每个项目的两段介绍：“国家战略需求分析及需要解决的关键问题”和“主要研究内容和研究目标”，每段约250字，共500字。专家需要根据这些有限信息进行排名。然而，即使知识面较广的专家，也难以仅凭这些信息判断项目优劣。有深度的项目可能无法体现，而一般的项目如果善于撰写标语口号，也能显得动听。实施的可能性也难以比较。因此，如果专家自律说实话，没有足够资料打分，就只能出局。

排名决定了哪些项目上指南，而上了指南又很大程度上决定了是否获得经费。在立项后的评审过程中，也存在设计问题：评审组专家只有打分任务，却无知情权，他们只知道自己的打分，而不知道整个评审组的总分，只有行政主管有知情权。相比之下，国外科研经费管理机构和中国自然科学基金委，每个项目的分数对参与评审的专家都是透明的。

大多数自然科学项目并无绝对明显的国家需求。和平时代，国家需要是广义的发展自然科学，而非具体需求。在这种情况下，要求按国家需求立项，难以避免团队和局部需求大于国家需求。因此，体制和机制设计必须改善。

如何改进？如果国家有明确需求（如突发传染病、能源科学基础等），可以提出国家需求的立项。其他科学项目，要么不要指南立项，要么指南要足够广泛，不偏向特定对象。要求更多资料可以解决立项时资料太少的问题，但如果每个项目要求很多资料，就等于取消立项而直接进入评审。采用不明确立项或广义立项的方式，可以增加实际申请的竞争，使评审专家有足够资料根据科学优劣进行判断。

从体制上考虑，可以将项目形式的科学经费交给管理项目较好的自然科学基金委。这样可能导致某些部门（如科技部基础司）减少项目管理，但并非无事可做。例如，基础司主管“国家重点实验室”，这是自然科学基金委没有的职能，如果能合理管理，可以增加重点实验室的工作，做出特色。