美国前国务卿基辛格曾指出：“谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了食物，谁就控制了全人类。”这不仅体现了对农业的高度认识，更是一种战略思维。在中国，大部分人对农业的理解并不深刻，因此有必要重新认识农业，因为这是中国可持续发展的根本。

农业的多功能性与永恒魅力

改革开放三十多年来，尽管我们一再强调农业与农村工作的重要性，但随着经济发展和社会进步，整个社会却表现出越来越强的“离农”情结。农业相对效益低下及其基础性地位决定了“离农”意味着“离贫”，城乡之间巨大的身份利益差异也促使人们离开农民身份。然而，当这种“离农”情结与对农业的无知深深根植于越来越多人的大脑时，就会异化为对“三农”的盲目排斥，导致经济发展和社会进步误入歧途。

农业是一个集技术、经济、政治和国家安全于一体的产业，伴随并支撑着整个人类进化史，随着社会发展与进步，其多功能性日益凸显，成为永恒的魅力产业。当真正意义上的城镇化完成后，“农民”将不仅仅是农业从业人员，而是赋予农业增加值的创新者和相关产业价值链的构建者；“农村”将演化为小城镇、微城镇与规模农庄，在生活环境上甚至比城市更具竞争力，“逆城市化”就是典型例证。届时，“三农”概念将自然消失，但农业仍是永恒的产业。

农业应有的战略地位

从其他国家可以借鉴经验。美国虽已脱离农业社会，但最大的联邦政府部门除了国防部就是农业部。美国掌控和打击全世界的武器并非核武器，而是农产品。基辛格的论断正是这种战略思维的体现。对于必须将饭碗端在自己手上的大国而言，这种思维尤为必要。

从“全食物链”角度进行农业与食物管理的顶层设计是发达国家的共同经验。“全食物链”强调从田间到餐桌的全链条管理，不仅局限于粮食安全，更强调食物安全。目前，中国尚未建立国家层面的系统食物安全体系与战略。结合国情，食物安全应定义为“保障人们在任何时候通过适当途径获取充足、优质、营养、合理的食物供给，满足生存与健康的食物需求”。在当前复杂环境下，需在保障粮食供给的前提下建立各类食物的供求调控体系。

问题与挑战

当前，中国农业与食物管理的顶层设计以粮食为链条，部门割裂与分治，农业及食物管理职能分散于若干非农部门，涉及农业职能的部委多达十几个。相比发达国家，中国农业行政管理体制部门分割、各自为政，任务不明确，管理分散，部门之间有利相争、无利推诿，矛盾难以协商解决，只能上交国务院，导致决策成本上升、效率降低，政令执行困难。部门利益还渗透于政策和法律制定中，导致出台扯皮多、困难大、时间长，且缺乏督促实施，效果不佳。

这一体制有其历史原因，改革有待深化。改革步伐越慢，在错误道路上走得越远。近年来，农业投资效率持续低下，正是顶层农业与食物管理职能割裂的典型表现。当前对农业的态度可解读为“重视农业政策、轻视农业部门；重视支农资金、轻视投资效率”。若投资效率始终不高，年度支农资金大幅增长也无意义。发达国家的经验表明，农业是行业属性极强的产业，其职能不适合分散于其他非农业部门。因此，农业大部制改革是解决粮食安全、食品安全、农业增效、农民增收等问题的根本。

从顶层设计看，当前以粮食为链条的部门分治；从政策实施看，仍以强调传统粮食安全为核心。理论上，粮食安全的实现分三个阶段：第一阶段是数量保障，第二阶段是质量保障，第三阶段是保障食物营养与满足消费者偏好。当前，中国正处于从第二阶段向第三阶段转型的过程中。因此，顺势而为，将传统粮食安全战略调整为食物安全战略，是实现农业与食物大部制改革的重要前提。

总之，从食物安全的高度对农业与食物行业管理体制进行顶层设计，使农业所有相关职能回归行业管理部门，从“全食物链”角度推进农业大部制改革，是当前中国农业与农村改革面临的最大课题和最紧迫任务之一。

（作者系中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授）

《中国科学报》 (2014-05-09 第6版 观点)