试论我国生物柴油发展的法律完善和对策(2)

⑶  发展生物柴油，使我国的相关法规与相关国际环境法规接轨，有利于国际环境问题的解决。1997午12月联合国“气候变化框架公约”的159个缔约方签署了“京都议定书”。议定书为38个OECD(经合组织)国家或国家集团和一些处于经济转型期的国家规定了二氧化碳和其它温室气体减排的指标。中国使用能源排放的二氧化碳,约占各种温室气体总排放量的80%。80年代以来,中国碳排放量增长率远高于世界平均水平，主要是煤炭消费大幅增加。据日本能源经济研究所测算，2001年，中国二氧化碳排放占全球总排放量的13.5%，仅次于美国居世界第二位，其中燃煤排放的占79.3%。中国的能源需求如果按目前趋势增长，二氧化碳排放量有可能在本世纪20年代初超过美国居世界首位。  根据有关预测，中国2020年以后将不可能回避温室气体排放削减的承诺。国际履约将使我国的能源部门付出高昂的经济成本。

2．发展生物柴油的可行性分析

⑴  有着可再生能源法系列法律法规的推动。我国1月1日开始实施的《可再生能源法》以及陆续公布的系列配套法规，虽然没有提出“生物柴油”的概念，然而无论从立法目的看，还是从对生物柴油的上位概念“生物质能”的规定看，或者从对生物液体燃料的财政投入和市场激励措施看，法律的规定都将必然推动和促进生物柴油的发展。如《可再生能源法》第16条明确规定：“国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物。国家鼓励生产和利用生物液体燃料。石油销售企业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民政府的规定，将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系。”

⑵  我国已经开始生物柴油的研发和起步，在部分地区已开始初具产业。2002年，生产规模为年产两万吨的生物柴油生产基地在福建省龙岩市建成投产。该项目的建成事实上标志着中国生物柴油生产实现了产业化，生物柴油项目也被福建省列为2002年国家重点项目。中国科技人学、石油化工科学研究院、西北农林科技大学、辽河化工厂、东北林业大学、华东理工大学、辽宁省能源所等分别进行了实验室研究开发和小型工业实验。并取得重大成果：海南正和生物能源有限公司、四川古杉油脂化工公司和福建卓越新能源发展公司都已开发出拥有自主知识产权的技术，相继建成了规模超过年产万吨的生产厂，标志着生物柴油这一高技术产业已在中国大地上诞生。生物柴油产业的初具规模，为我国大力发展该产业提供了宝贵的经验。

⑶  发展生物柴油，必将产生良好的经济效益。我国目前福建、四川等省的生物柴油产业已经初具规模，只要有国家政策和法律法规的支持，一俟技术完全成熟，成本得以降低，生物柴油的生产得到推广，将必然会给地方和企业带来巨大的经济收益，同时国家的税收收入及其他相关收入自然得以增加。另外，我国国土中不适宜种植粮食的荒山、荒坡及水土流失和沙化严重的面积非常巨大，这些边际性土地（沙荒地、盐碱地、山坡地）完全可以开发种植特色高产能源木本油料作物，发展成生物能源的供应地。通过对土地的有效利用，生物能源的供应量必然大量增加，同时为社会增加了就业机会。

五、我国对生物柴油发展的法律完善及对策设计

（一）当前我国生物质能发展方面的法律欠缺

虽然我国颁布了《可再生能源法》及相关配套法规，然而比较德国、欧盟、美国等国家在生物质能（以生物柴油为主的）方面的法律规定和政策扶持，我国法律法规在这些方面存在诸多欠缺和不足。

1．基本法律中缺乏对生物柴油为主的生物质能开发利用的明确性规定。我国的《可再生能源法》虽然有关于生物质能的规定，并在该法的第16条中表示了鼓励，然而从该法的立法背景、立法宗旨和总共33个法律条文的字里行间不难看出：该法是以利用再生能源发电作为目标和重点的，从该法确定的分类电价制度、强制上网制度、费用分摊制度及专项资金制度  来看，该法都是围绕着利用可再生能源（含生物质能等在内）发电这样一个核心来展开和进行规范的。既使从今年1月12日新闻发布会上公布的两个配套法规来看，《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》也不例外。前者完全是围绕水力、风力发电  、太阳能和生物质能发电来进行的。相反，对于石油的替代的可更新能源生物柴油的开发利用来说，却没有这些方面的规定。可以说，立法者对生物柴油这一新能源的重要性缺乏清醒的认识。

我们不可否认，可再生能源（含生物质能）发电是当前可再生能源开发利用的一项重要内容，而且也具有重要的现实意义。然而，目前世界各国对于化石燃料的石油来说，都具有强烈的依赖性，军事、交通、工业  等离不开这一战略资源，这也是石油资源越来越紧缺的一个主要原因，有限的储藏和开采量赶不上日益巨大的需求。因此，可更新能源生物柴油产业的发展就显得日益紧迫和必要了。

2．我国相关领域缺乏通过税收，投资补贴等市场经济杠杆手段调节的政策性法规。比较欧美政策性法规，他们主要通过投资补贴，税收优惠和政府高价收购等市场的、行政的手段促进生物柴油产业的迅猛发展。相对而言，我国则在这些方面值得思考和改进，尤其是对于生物柴油产业的发展。

投资补贴是欧盟国家促进生物质能开发和利用的重要措施。如瑞典从1975年开始，每年从政府预算中支出3600万欧元，支持生物质燃烧和转换技术，主要是技术研发和商业化前期技术的示范项目补贴.；德国从1991年到2001年，联邦政府在生物质能领域的投资补贴

总计为2.95亿欧元。从1990年开始，德国的KfW银行为私营企业从事生物质能开发提供低息贷款，比市场利率低50%;意大利从1991到1995年，对生物质利用项目提供了30％－40%投资补贴。

减免税费也是欧盟国家促进可再生能源发展的重要措施。欧盟国家对能源消费征收较高的税费，税的种类也比较多，特别是对石油产品消费的征税额非常高，占到汽油和柴油价格的2/3。然而，欧盟各国都对可再生能源的利用免征各类能源税。如瑞典是能源税赋比较重的国家，税种包括燃料税、能源税、CO2税、SO2税等。如果全部免征所有能源税收，相当提供每千瓦时2欧元优惠电价，因此，瑞典主要依据税收政策促进生物质能的开发利用，即对生物质能开发项目免征所有种类能源税。

3．我国法律法规对生物柴油加工原料渠道和企业成本相关规范和约束。

我国目前废油原料受政策限制，难以形成规模经济，而且废油价格一再提高，使生产成本难以承受，企业生存举步艰难。目前国内市场食用油约7000元/吨，饭店、宾馆用过的油约为3000元/吨，从地沟回收的废动植物油约2000元/吨。这些高温用过的废油含有大量有害致癌物质，在国外法律规定绝对不允许倒入下水道，更不允许再给人食用，而必须交付环保部门统一收购，还要付一定的废弃物处理费。而我国目前还没有这方面的法律规定，造成一些不法分子从饭店、宾馆收购高温用过的油，甚至从地沟回收废油经过过滤、压榨、白土处理，又作为食用调和油回流到市场，严重危害人民的身体健康。因为废油有流通的渠道，长期危害人民，少数人发财，阻碍和堵塞了生物柴油加工企业的原料渠道，增加了企业的成本。

（二）今后推动和促进我国生物柴油等生物质能发展的法律对策

我们知道，以法律形式发布能源战略，有利于确保其权威性、连续性和透明度。因此，对我国生物柴油能源的中长期发展规划，可以考虑在适当时间以法律形式加以固定。这既有利于确保我国能源政策的贯彻实施，也可减轻外界对我国能源政策和能源战略走向的疑虑，减少并逐步消除“中国能源威胁论”的负面影响。

1．修改《可再生能源法》，制定相关专门的配套法律法规，将生物柴油产业化发展纳入法制化轨道。比如，《可再生能源法》应鼓励和支持生物柴油产业化发展道路，对列入国家可再生能源产业发展指导目录，符合信贷条件的生物柴油能源开发利用项目，明令要求金融机构提供有财政贴息的优惠贷款，国家对列入可再生能源产业发展指导目录的生物柴油项目给予税收优惠。各级政府部门也应该落实可再生能源法，大力扶持国内生物柴油的发展。

2．制定相关政策法规，明确生物柴油产业的税收优惠。应参照对其他可再生能源产业的支持，对生物柴油产业给予适当的税收优惠；在可能的公共事业部门如城市公交车辆和长途货运车辆中使用生物柴油，也可考虑将使用清洁的生物柴油作为“绿色奥运”的一项内容，有条件的企业和机关团体也应积极试用生物柴油；有关部门应将生物柴油列入产业发展规划和科技发展计划，并通过贴息贷款和中小企业创新基金等对生物柴油企业予以支持。

3．国家环保、卫生等相关行政管理部门应尽快制定落实有关废弃油脂收集处理的专门法律规定、保证食用油安全，同时为生物柴油提供原料，并降低企业成本。

为规范废弃食用油脂进入食用油系统冲击食品安全，各地分别出台相应的法规，比较典型的有:《上海市废弃食用油脂污染防治管理办法》、《北京市餐厨垃圾收集运输处理管理办法》，其他中小城市也参照这些规定在制定相应的规定。但这些规定比较笼统，缺乏可操作性。  规定颁布以后取得一些实效，但废弃油脂冲击食用油安全的状况并没有从根本上得到改善，往往随着打击力度大小而时好时坏。环境保护、技术监督等政府部门应依据可再生能源法的规定，严禁食用动植物废油，饭店、宾馆、制药等用过的废油严禁倒入下水道，严厉打击将废油再生进入食品市场的非法行为，国家环保部门统一委托并责令废油由生产生物柴油的企业收购。

4．国家相关部门应该尽快建立生物柴油质量的国家质量标准，生物柴油生产流程、工艺设计以及安全生产方面的国家标准。

由于缺乏质量标准。各地质量技术监督部门很难判断生物柴油是否合格。由于标准建设滞后、鉴定单位五花八门，鉴定依据的标准大小不一，不少鉴定缺乏科学性，流于形式；新闻宣传言过其实，技术转让形式小规范，不少单位技术不过关却到处转让，为此引起不少纠

纷；根本没有在车辆上进行严格的行车实验。  国家在大力扶持生物柴油产业的同时，要大力整顿“假冒”生物柴油技术转让公司，防止其危害生物柴油产业健康发展；另一方面，对现有的生物柴油生产厂家也要以严格的质量标准进行规范，防止出现由于销售旺盛而忽视产品质量。为了产业的健康发展，需要在产业快速发展的阶段进行严格的质量控制。

5．国家农业、林业、国土资源等部门应出台制定相关法规，大力发展并形成专用的生物柴油原料产地。我国土地资源有限，“基本农田保护区”等《土地管理法》划定的农业产粮地区当然不能转做生物柴油原料的种植。我国土地荒漠化现象比较严重，在北方尤其是西北地区有广大的山区、沙区可供栽种乔灌木油料植物，为生物质燃料油工业提供丰富的可再生原料，有利于农村产业结构调整，增加农民收入，解决部分农村剩余劳动力的转移，保障能源安全、保护生态环境、促进农业和加工业发展、繁荣农村经济。因此，我国利用边际性土地(如沙荒地、盐碱地、山坡地等)发展生物质产业，为生物柴油提供原料是比较现实可行的选择。

总之，生物柴油是典型的“绿色能源”，在法律的合理规制下，大力发展生物柴油，对经济可持续发展，推进能源替代，减轻环境压力，控制城市大气污染都具有重要的战略意义。

作者简介：王春阳，中国人民大学法学院环境法学硕士研究生。 (责任编辑：泉水)

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