当前，中国的医疗卫生服务出现两极分化，公平性显著降低。据世界卫生组织2000年对成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序，中国位居第188位，在191个成员国中排倒数第4位。数据显示，每年约有50%的人应该到门诊看病、30%的人应该住院，但因各种原因无法得到救治。长期以来，中国的医疗卫生体制按城乡、所有制和就业状态分别组织实施，这种制度设计导致公平性缺失，具体表现为医疗保险覆盖面过小。

在城镇地区，医疗保障制度覆盖约1亿人，不足全部城镇从业人员的半数；在农村地区，仅覆盖约10%的人口。城镇医保主要针对就业人员及符合条件的退休人员，将少年儿童、非就业人员、非公有制部门从业人员及农民工等流动人口排斥在外。农村医保因自愿参加原则，只有相对富裕的群体能参与，而最贫困的农村居民因缺乏缴费能力无法参保。这种制度被形象地称为“富人的俱乐部”。

课题组专家石光、贡森指出，印度的公共投入仅占卫生总费用的17.9%，但按世界卫生组织评估，其公平性居全球第43位。这主要是因为印度政府将有限的投入公平地补给最需要医疗服务的需方，而中国政府的卫生补贴和社会保障主要受益人是高收入群体。因此，未来改革必须打破城乡、所有制界限，建立覆盖全民的一体化医疗卫生体制，以保障全体公民的基本健康权益，避免体制分割造成的利益集团分化和矛盾冲突。

当前，城乡医院两极分化严重，效率低下。尽管经济投入增加，但卫生状况改善不大。报告指出，医院商业化运作导致大医院技术水平、设备条件不断提高，而初级机构（如农村乡镇医院、城市社区医院）逐步萎缩，甚至无法生存。政府卫生投入也向大医院倾斜，加剧了分化。目前，全国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院，导致大医院人满为患，小医院门可罗雀。卫生部数据显示，全国县级以下公共卫生机构仅1/3能正常运转，1/3处于瓦解边缘，1/3已瘫痪。2000年，农村卫生费用仅占全国卫生费用的22.5%，而城镇占77.5%，即占全国人口三分之二的农村居民花费的医疗费用不到城市居民的三分之一。

专家认为，当前“抓大放小”的改革政策存在重大缺陷。要解决看病难问题，应优先发展和确保初级医疗卫生服务机构，而非三级以上大型综合医院。因此，“抓小放大”可能更为合理。新的改革框架将医疗卫生服务分为三个层次：公共卫生服务、基本医疗服务和非基本医疗服务。公共卫生服务（如计划免疫、传染病控制、妇幼保健等）应由政府向全体社会成员免费提供。基本医疗服务以政府投入为主，针对常见病、多发病，提供基本药品和诊疗服务包，以满足全体公民的基本健康需求。政府确定基本药品和诊疗项目目录，统一组织采购，以低价提供给患者，大部分成本由政府承担，个人少量付费，特殊困难群体可减免。非基本医疗服务由居民自费，鼓励发展商业医疗保险，政府提供税收减免等优惠政策。

医疗费用居高不下是另一大问题。据《成都晚报》报道，四川金堂县农民付利松因绝症无钱医治，在家用炸药自杀。国家卫生服务调查显示，农村37%应就诊病人未就诊，65%应住院病人未住院。1993年，58.8%的农村应住院而未住院者出于经济困难，1998年这一比例升至65.25%。1998年调查显示，农村因病致贫率达21.61%，贫困地区甚至超过50%。医疗费用增长过快的主要原因是药品滥用和价格失控。目前，药品销售主要通过医生处方在医院药房实现，医院普遍推行分配制度和技术承包责任制，医生收入与医疗服务收入挂钩，形成“开大处方、多做检查”的激励机制，即“医药合谋”，靠出售贵重药品牟利。消费者在药品消费中缺乏选择能力，被迫花费冤枉钱。

现有控制费用增长的措施主要针对患者，效果不佳。规范医院和医生行为是关键。新的制度设计将彻底实行医药分开，政府工作重点集中于非基本医疗领域，特别是营利性医疗机构。主要调控手段包括：调整医疗服务价格，严格限定医院收入比例，全面推行医药分开，辅以严格的价格监管和惩戒措施，以最大限度控制医药合谋问题。